第七讲 古立克的一体化行政思想
一、生平与著述
1、出身：1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母“致力于人类进步”之努力的影响。
2、教育与求学：神学，政治学，法学；
3、任职经历：
A、大学教授：
1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授；
B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门工作过：
纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长；公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政官）……）
联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理事会属下公务员人事咨询委员会主席；
4、主要关注的问题与成就
（1）公共服务（行政）研究：
纽约市政研究局的工作：
政府调查：
公共服务培训学校；
（2）学术著述：
1935-1937：与与厄威克合著：《 行政科学论文集》，
其中自己撰写两篇：《 组织理论评论》，《 科学，价值观与公共行政》 ；
其它相关文章：陆续发表在《 美国国家公共行政研究所》 刊物及其它刊物上；
（3）出色的公共服务工作：
致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践；
二、古立克的主要行政思想
1、对政府在社会中角色的界定
（1）关于政府存在的必要性：
“ 政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段”
当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产生了。
（2）关于政府工作的目的：
对过度的自由行为施加必要的控制；
提供（公私）合作的社区服务；
表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平）；
（3）关于政府的工作方式：
不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上；
政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性；
（4）主张限制政府的作用，防止政府膨胀：
政府机构的日益膨胀是多种因素造成的；
市场失败会导致政府增长；
热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长；
应该限制国家（政府）的作用
未来变化无常，政府同样不能确切地了解未来；
政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识和高尚品质；
缺乏行政技能与方法；
综合行动要涉及到众多变量；
行政集权体制缺乏开发新思想和新方案的有序方法；
但是政府的作用不应受到固定限制；
（5）重新划分和配置政府内部职能
主张应由政府（行政）系统来制定计划
公众处理不了复杂问题；
立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯的方式发挥作用；
理想政府系统的职责分工模式：
行政首长在参谋系统支持下负责制订计划；
立法机关负责接受或否决政策建议；
行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计划；
公众通过参加政党和压力集团行使一般性的监督控制职能；
即：行政负责政策规划和执行；
立法负责政策采纳与否决；
（6）重新界定美国联邦系统的各项职责：
主张联邦政府大量新职权；
也主张责任适当分散；
2、关于行政部门在政府中的作用——一种对政治与行政关系的新理解
（1）拒绝政治/政策-行政二分法：
给出政治的二种含义：
一般地：通过统治者的控制来寻求私利和发展；
真正地：指统治者用来实施控制的行动；
二者的区别不在于行动本身而在于动机不同。
认为行政必要要涉及到政治和政策过程：
将一般意义的政治置于行政之外是行不通的；
而将政治的一般方面控制在行政中，又将冒否认行政的真正政治功能的危险；
所以：古典二分法是失败的。
（2）根据与政治/政策的相关度不同区分政府系统中的四种角色类型： 更加精细
A、政治家：
通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持整个系统的平衡；
B、政治任命官：
中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解；
C、行政官员：
理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决定；
D、技术专家：
只考虑技术问题；
所有公共官员的行为是一张由“处理权限和行动构成的无缝之网”，从当选官员到技术专家，其处理权限是递增减的。
3、关于科学与行政的关系（行政的科学性问题）
（1）政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据：
政治/政策：价值界定（价值优先性）：是为评估目的的合意性；
行政：价值中立，是事实界定，故可以科学地进行；
（2）古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应用于行政问题：
A、科学方法：
实证测量，对现象进行理智考虑与分类，试验探索来检验假说；
目的在于：发现真理（一般性行政原则或永恒不变的行政规则），并将之应用于实践以解决实际行政问题；
科学方法意味着：“以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门化取代华而不实，以训练有素的行政人员取代训练无素的新手”。
B、主张行政科学乃是一个知识系统：
“一个只要人们为了共同目标而有组织的在一起工作时便可以用来认识关系、预见结果和影响后果的知识体系”；
也即：一个用来认识、预见和影响组织活动及其结果的知识系统。
（3）探讨了行政的科学限度问题
A、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价值性；
科学只涉及“变量和相互关系”的陈述，其适当研究范围是调查行动与后果之间的关系；其特有的价值是效率；
因为行政也制定政策，它就无法完全价值中立，必然涉及到其他社会政治价值和社会价值界定问题，
B、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理的危害”：
专家会假定自己比公共更了解其需要；
宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威；
“一项依靠专家集团制定的政策方案在大约三十年内都将会处在该专家集团的专业领导和专业方向之下”；
长期的专家领导和控制的结果就是破坏民主、自治等价值原则；
C、应将民主制与专家治理（科学）相结合，以民主来抑制专家政治的危害：
培养和对立职业自律意识；
不能由专家来采取最后行动；
让公众作自身利益的最终裁判；
专家、行政官员、与政治领导人、公众更多更好地沟通；
4、古立克的一体化行政组织思想
（1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织
A、政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员管理、计划、协调、激励等问题。因此，政府应向企业管理学习；
B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革（重新界定各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）；
C、提出11条行政改革的原则
D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首长，即形成一个一体化的行政组织。
（2）形成一体化组织的途径
A、分工与整合（botttom-up原则）：
分工的必要性：因为 人的差异性与知识技能的有限性；
整合（分组归类）：即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协调；
如何整合：四种途径或依据（4P：目的purpose、工序process、人员persons，与地点place）；（此后来发展为进行组织设时部门划分的重要依据）
强调“ 同一性（一致性）原则”，按该原则对各单项活动进行分类和归并；
B、控制与协调（top-down原则）：
建立一个权威结构（即层级结构）：
树立一个唯一的，全面的指挥权威；
保证每一件工作都有人监督（有效的监控幅度是有限的）；
确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务；
突出组织目的（保持思想或目的的单一性）
利用思想进行协调，培训组织成员带着同一目标而共同奋斗的欲望和意愿
手段：说服、个人协商谈判、明确地陈述目标；
（3）提出管理七职能论：POSDCORB
A、计划：指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法；
B、组织：为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调；
C、人事：包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职能；
D、指挥：指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示和命令指决策具体化；作为领导者对下属进行领导、监督和激励。
E、协调：即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织目标，而使工作的各个部门互相联系起来的活动（即前述的整合）；
F、报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报；
G、包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算；
5、古立克关注的其他行政理论与实践问题
（1）关于公共财政与预算改革的思想
行政机关应增加管理财政事务的职责
立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行政摆脱立法机关的优柔寡断；
计划、预算应运用可以用来进行检查和评估的绩效指标（可操作性，量化）
财政职能应集中在州；
（2）有关人事问题的看法：
A、主张在公共部门建立一个“积极的专业服务机构”，目的（好处）：
把政治置于一个更高的问题层次上，避免把人事问题视为职位和特权问题；
为民主政体提供必需的人才资源；
B、提出一套可以扩大到政府所有高级职位的职业系统，五种类型的职业：
无需技能的服务人员；
技术和行业人员；
办公室工作人员；
职业和专业人员；
行政人员；
C、该职位系统应该：
应及早招收公共雇员，通过竞争性的考试招收职业人员，使之有一段学徒或试用期，应严格监督以免投机或偶然取胜者，淘汰不适合者；
根据职务晋升；以优厚薪水和退休津贴吸引、留住人才；
建立保护性措施保护雇员以使共免遭任意解雇；
（3）有关市政问题的思考
A、城市生活的重要作用；
“以民主方式为民众提供了获得最高文化教养的机会，通过学校教育培养人们的自主能力、自控能力和适应社会变化的能力”。
B、城市面临的问题
空间拥挤；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等；
C、城市问题的原因：
城市规模扩大；不良政治操作；不当管理手段；
D、城市问题的解决办法：
设置一些目的有限的机构；把零碎分散的活动上交给上一级政府部门，在地方一级设置多目标的机构；通过政府内部部门间的合约来解决问题，在州政府一级设置一个地方事务局，等。
最终的办法是各级政府要共同行动。
6、对古立克主要观点和看法的归纳：
（1）当私人行为证明不符合公共利益时，政府应该介入发挥积极的、正面的作用；但只要有可能，政府与私人部门就应该相互合作；
（2）各级政府的行政系统应该提出政策建议并执行政策；立法系统则负责对前者的建议进行审查以决定是通过还是否决；
（3）行政系统内，行政首长应有职有权。具体做法包括：实行有力的层级控制，加强参谋机构的支持，合并行政科室，减少州和地方政府的民选官员数量等；
（4）联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关系，增强合作；尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性；
（5）行政人员介入政治与政策事务在所难免。行政理论应予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充分发挥专业知识；
（6）要运用科学的方法揭示行政的总的原则，以便提高政府工作效率和效益。
（7）行政组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立发展共同的目标来对其行政分支组织进行内部整合。
三、简评
1、古立克理论与思想的特点：
（1）一体化：主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则；
（2）实践性：其理论、原则和探讨都直接用于指导实践——美国行政改革以及他自身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践；
（3）规范性：其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远；
2、贡献性：
（1）合编的〈行政科学论文集〉系统地整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑（第一次把法约尔的〈管理理论与国家〉介绍给美国人）；
（2）丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨（政治与行政、效率与民主等）
（3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说；
（4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值（一体化原则，系对前人的综合与发展）
（5）对政府角色和行政作用的重新界定
（6）杰出的公共服务记录
3、具体理论与思想（原则）的局限性
（1）观点上的妥协性；
（2）某些行政原则的抽象性和不确定性，从而缺乏有效性；
如对单元任务分组归类的四种依据，应如何对其进行组合？
一体化组织（原则）既可能带来效率也可能导致无效率；
（3）某些见解缺乏科学性：
即缺乏例证、事实证明、经验支持和系统论证，不象是科学陈述，更象是价值承诺。如关于加强和整合行政部门的主张；