第六讲 怀特的理论行政学思想
一、生平与著述
1、生平：美国人，1891年生，早期杰出的行政学家和人事行政学专家；
2、职业与工作经历：
教授：芝加哥大学；
政府官员：曾任美国文官委员会主席，亲自组织和参与了美国文官制度改革；
3、代表性著作：
1926 年<行政学研究，该书是世界公认的第一本行政学教科书，体现了怀特为对行政学理论系统化的努力，为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架；
此外还有：<近代公共行政的趋势，<联邦主义者，<外国公务员制度；
二、怀特行政学思想的主要内容
1、对行政学行政对象和范围的界定；
（1）研究对象：
即对 国家政府中的市政，联邦或联邦行政进行研究；
（2）研究范围：
行政中的各种问题，包括：公务员才能的发展，工作的胜任，廉洁，负责，合作，财政，监督，领导资格，纪律，及各级政府的行政程序等；
（3）研究的目标（目的）：
A.运用物质材料完成国家建议的任务；
B.权限范围内最有效的利用一切资源；
C.以最敏捷/ 经济的方式圆满完成政务计划；
D.政务的有效推行和管理；
E.防止行政权的滥用；
2、提出了行政环境的思想
（1）对行政环境含义的界定：
为围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理，行政行为以及行政效果的各种因素总和；
（2）分析了各种具体的行政环境如何影响（作用于）行政活动，行政行为及效果；
A.经济环境的影响-行政职能与任务范围：
B.政治环境的影响-政府职能，行政制度与组织；
C.科技环境的影响-行政方法，行政技术，行政研究；
D.客观社会环境的影响-公民的要求，国际经贸环境；
3、系统地探讨了行政组织的有关问题（行政组织思想）
（1）关于行政组织体制方面的思想：归纳了行政组织体制的类型及特征：
A.自治型对官僚型
自治型：民选制，任期制，政治责任制，
官僚型：委任制，长期制，管理责任制
B.中央集权型对地方分权型
地方分权型：地方政府对地方事务有决定权；
C.独立型对权力汇一型；
独立制型：将每种服务机关视为一种独立单位，与其他服务机关之间保持极少或毫无直接联系；
权力汇一型：将各种服务分集于各部门，各部门间密切联系与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调；
（2）对行政责任与权力的分配问题的分析
A.指出：权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率；
B.权力责任分配的含义：每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务，为此，必须配以行政权力（ 法律上和财政上的固定权力）；
C.实践中权责一致的困难和障碍所在：
民选官员缺少上级监督；委员会制易致责任不清；职权分配不当；机关之间缺乏协调；机构设置过多；机构越权；等等；
D.提出了权责适当配置的原则及具体措施：
法定权力与立法依据；
配以充足财源；
将同一目标的事务（其权力与责任）归于同一部门；
权责分配与任务相一致，与人员相一致；
按区域，工作性质，方法和程序的不同进行分配；
（3）对行政组织有效监控幅度的探讨
必须对行政权力的行使进行监控，以防止其被滥用，
因精力限制，监控幅度不应太大，以保证监控的有效性；
任何行政首长，其有效监督不能超出七个部或七个行政单位，否则将导致效率下降；
（4）提出了优良行政组织的标准
能获得最优秀的人才；
组织成员应有一致的责任及适当的权力；
将行政官员区分为政务官与事务官，明确各自的权责，任务，以职务划分为原则，确实指标；
设置有专门的协调机构；
对组织的管理效率进行精确合理的测量；
4、提出了行政协调的思想
（1）协调的含义：
行政协调：是指行政主体引导行政组织，部门，人员之间建立良好的协作和配合关系，以达到共同目标的管理行为，是行政管理的重要内容
（2）如何协调：
A.应精简机构；
B.应设置行政协调机关；
C.及时而精密的协调；
D.以首长裁定为最后决定
5、提出了丰富的人事行政思想
（1）关于人才的选拨问题
A.指出人才选拨的重要性：认为此为当代人事管理的二大支柱之一（ 另为职位分类）
B.人才选拨的方式
a.设置独立的考试机构
b.考试方法应科学化，多样化：
笔试，口试，操作试验，工作试验，心理测验；
（2）关于职位分类 分级和工资制定的问题
重要性：职位分类对实行工资管理意义重大；
如何分类：
工资多少应根据所完成的工作加以确定；
同工同酬；
必须按按现代标准改进工资政策，确定生活费用，公平报酬；
（3）关于职务晋升的问题
A.进行考核，实行功绩晋升制度；
B.确保能干的人员得到提拔和重用；
C.应扩大晋升选才的范围，内晋与外聘兼用：
D.综合运用职务晋升的依据；
工作资格；
工作成绩；
职务晋升考试成绩；
（领导评价）；
6、行政伦理思想
（1）行政伦理：
行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和；
是维持行政管理活动参与者之间，即行政机关与其工作人员，其他各机关，企事业单位，社会团体，以及公民之间等的合理，正当关系的原则与规范；
（2）关于官纪的本质及其重要性
官纪：的表现于行政人员的热望，忠诚，合作竭力负责及以服务为荣的精神，有高尚和衰微之分；
高尚官纪的重要性： 能激励人的积极性，保持官界纯净，培养良好素质，免除各种私利之事；
（3）导致官纪败坏的因素：
A.缺乏奖励；
B.惩罚无度；
C.疏略社交生活；
D.调资不及时；
E.取消权利；
F.损失创制权；
（4）端正官纪的途径：
直接地：奖励工作表现突出者，倡导合作与忠诚；
间接地：善于利用外界环境影响，提供适当的工作条件，鼓励有关的社交活动。
（5）良好官纪的标志：
行政组织中良好的人际关系，领导关心下属，重视让下属民主参与有关决策；
7、行政法规思想；
（1）要注意研究政策与法律法规之间的关系：
政策（通则化） 法制（经行政经验通则化） 行政案例 （通则化） 宪法条文
（2）重点探讨了行政条例制定权的问题
A.范围
据宪法，法律，立法来行使，必须有授予的委任立法权；
B.限度
环境情况极端复杂琐碎；
情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例；
情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时；
紧急情况时；
C.行政条例制定权的保障：
提出了实施行政条例制定权的七项主张；
D.行政条例制定的重要性：
可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性；
激励官员的负责精神与创造才能，使其胜任工作，忠实公正履行职责；
减轻立法机关的工作；
8、行政监督思想
（1）行政监督的必要性与作用
A.必要性：存在着滥用权力，违法乱纪，侵犯公民权利，管理无力，不负责任的不良情形；
B.具体作用：
a.确保协调一致，政府高效运作；
b.维护公民利益，防止侵害宪法规定的个人自由；
c.促进社会福利
（2）立法监督的主要职责
确保立法与行政政策的协调；
确保政府支出适当；
确保行政监督的实施目的真正在于提高效率；
使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法；
（3）有效的立法监督方法
A.会计及支出上的监督；
B.款额与分配的监督；
C.行政政策的监督；
D.人员的监督；
E.调查监督；
F.诘问（质询）
（4）系统阐述了司法监督的有关问题
A.必要性与目的： 对行政过失进行补救，保障公民与公务员的权利
B.分析了三个方面的司法监督：
a.对公务员的司法监督；
b.对普通行政行为及特别行政行为的监督；
c.对行政自由裁量权行使的监督
三、简评：<行政学研究的贡献与意义
1.率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系，
（1）是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果，
（2）是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书，
（3）将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求，丰富了行政学研究的内容。
（4）标志着行政学的正式诞生。
2.具体思想方法上的创新与超越
（1）提出了建立行政学的四个基本假定；
（2）在行政与各方面（环境）的关系上，特意谈到了行政与平民组织的关系；
（3）运用发展的眼光看待中央集权的限度问题；
（4）开放性：认识到自身研究的探索性与暂时性。