因为公文是由国家机关及其他的社会组织按照法律的规定在行使自己的职权、实施管理，公文是代表机关发言的，它具有法定的效力，它成为各级机关、组织开展工作的可靠的依据，它具有很高的权威性。所以公文所代表的是国家的机关和社会组织。